地方财政监督

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　　地方财政监督是指地方财政监督主体对各级政府和预算单位的财政资金收支活动的合法性和有效性实施的监察和督导。包括预算监督、税务监督、国有资产监督、财务会计监督、其他财经纪律监督等。其中，预算监督在地方财政监督体系中居于主导地位。

　　财政分配和调节的宏观性、综合性，决定了地方财政监督内容的复杂性、广泛性。按照不同的标准，地方财政监督的内容可作如下分类：

　　(一)直接监督与间接监督

　　按照与财政资金运动的联系，地方财政监督的内容可分为直接监督和间接监督两大方面。

　　1.直接监督。直接监督包括对财政资金自身运动的监督和对预算活动有直接关系的资金监督两部分。

　　(1)对财政资金自身运动的监督。对财政资金自身运动的监督，如税收收入地方财政监督、国有资产收益地方财政监督、债务收入地方财政监督，以及财政投资、财政补贴、社会事业经费、行政管理费和国防费的监督等。这些都属于对财政资金诸要素的监督，有一定的运行规则，且各要素在各级各地区的运行中，法规和政策都必须保持统一性，必须强化其直接监督。否则，不仅达不到财政分配和控制的目的，还会造成财政分配秩序的混乱。

　　(2)对预算活动有直接关系的资金监督。对预算活动有直接关系的资金监督，包括财政专项基金的监督，如财政扶贫基金的监督、财政支农资金的监督、支援不发达地区发展基金的监督、城市维护建设基金的监督、边境建设资金的监督、劳动就业经费的监督等，还包括通过国家财政预算的国际金融组织和外国政府贷款的监督，国有土地和国家海域有偿转让收入的监督，房产资金监督，社会保障资金监督，社会优抚救济资金监督，行政事业性收费监督，罚没和没收收入监督，社会集团购买力的监督等。

　　这些大都是财政拨付的资金，或者由财政预算担保融通的资金，或者代表政府行政必须加以监管的资金，其政策性和目的性很强，有特定的收入来源和支出用途，或者有很强的政治影响和社会效应，财政预算部门有责任统一规范，并对其筹集和使用状况跟踪监督和管理，因而必须进行直接监督。

　　2．间接监督。间接地方财政监督也包括两个方面：

　　(1)对市场运行和企业经营行为的引导、调节和监管。如通过建立健全财税预算法规，理顺中央政府和地方政府纵向之间以及政府与企业、个人和社会中介组织之间的责权关系和预算分配关系，规范财务会计制度，硬化预算约束，有效发挥财政杠杆的调控作用，为市场公平竞争和企业自主生产经营创造良好的外部环境。

　　(2)参与宏观经济运行方面的监管和决策。包括参与同财政预算有关的各项经济体制改革的决策和监管；参与现代企业制度的建立、国有产权制度改革，以及促进企业科技进步等方面的决策和监管；参与价格政策和防治通货膨胀措施的监管；参与社会消费基金宏观管理和工资、补贴、奖金、津贴政策以及社会保险事业发展政策的决策和监管；参与行政机构设置和人员编制的决镱和豁管．等等。财政之所以要参与同宏观经济运行和社会发展有关的决策和监管，是因为财政是国家宏观调控经济和社会发展的重要手段之一，财政部门是政府的重要综合职能部门，参与上述事务的监管是财政部门应尽的职责。同时，上述事务与财政资金的运行有着极其密切的关系，一方面，这些经济与社会事务的决策是否科学合理、实施是否有效，会直接或间接地影响财政规模、结构和效果；另一方面，其决策及其实施也离不开财政的支持和配合。

　　(二)对地方预算编制及执行情况的地方财政监督

　　1．地方预算编制监督。地方预算编制监督重点包括三个环节：

　　(1)按照公共财政和投资预算管理要求细化预算科目，增强预算透明度，切实改变现行预算科目过于笼统的局面，减少随意性。

　　(2)结合零基预算和政府采购制度的逐步推行，以及转移支付制度的逐步规范，研究制定科学合理的定额标准，据实测算和安排支出基数，增强科学性。

　　(3)在预算编制的每一个环节制定具体的操作规程或办法，再按法定程序报经审核或审议，加强规范性。预算一经人大批准通过，就具有法律效力，不得随意追加和更改。

　　2．地方预算执行监督。地方预算执行监督的重点是预算支出。对财政资金分配、使用、效益情况进行跟踪检查。要构造对预算支出的申报、拨付和使用的事前、事中和事后监督的全过程的有效监督机制，并结合实际情况，有针对性地选择同深化改革及宏观经济调控关系密切的项目，开展专项检查。具体表现在：。

　　(1)建立统一的预算账户，实施国库集中支付制度，保证资金的及时到位和合法有效使用，最大限度地发挥财政资金使用效益。

　　(2)在财力分配中，采取适度的财政政策，科学，合理地安排财政支出，并在政府和部门的基建项目和大宗采购中推广政府采购制度，建立起突出保障重点、分配规范、预算约束有力、监督严格的财政支出监管机制。

　　(3)建立资金拨付的法定核对和签名制度。办理任何一笔资金拨付，从经办人员到主管领导都必须审核签名。

　　(4)建立跟踪监督制度，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查。特别是重大项目或工程，要借鉴国外先进的管理经验，地方财政监督专职机构要会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，切实履行好地方财政监督职责。尤其要注意加强各种财政专项支出的监督检查，要对项目立项、资金拨付和资金使用进行全过程跟踪监督，防止专项资金被挤占挪用和低效使用。

　　(5)建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政工作的时效性和针对性。

　　(三)对地方财政收入征管的财政监督

　　按照《预算法》、《预算法实施条例》等法律、法规的要求，对财政收入的解缴、征管、入库、退付实行全过程、全方位的监督，把工作重点逐步转移到对本级财政收入征收机关征收情况和本级国库收纳、划分、留解、退付本级财政收入监督检查上来，以确保收入的完整。并通过对有关企业和单位的预算外资金及收费收入情况进行监督检查，实现对财政收入的全方位监控。

　　1．强化对收入征收机关执行政策和法规情况的监督。对征收机关的监督包括：征收部门在征收过程中是否依法征收，有无该征不征、擅自减免以及乱退税款等问题。

　　(1)将税收机关纳入财政的监督范围，严格管理，严肃税法，遏制越权减免税收、大量欠税、骗取出口退税和发票管理不到位的行为，以建立稳定的收入增长机制。

　　(2)对国有大中型企业实施监督，特别是对一些重点行业,重点税源和纳税大户，核查验证税收征管质量和财税政策执行情况，确保税收收入及时、准确、足额地缴人国库。

　　(3)对税务部门的执法行为进行监督，督促税务部门加强税务征管和检查，防止各种偷税逃税现象的发生。

　　2．对国库收纳、划分、留解、退付预算收入情况进行监督。

　　按照《预算法》等法律、法规规定，监督国库严格执行《金库管理条例》，对擅自动用和退付国库款、违反规定挪用国库款或者以其他方式支配已人国库库款，不及时收纳或不按规定留解预算收人或者延解、占压国库款等行为和问题，进行监督检查，并按规定进行处理。与此同时，对下级财政应缴上级财政预算收入情况，以及对有关部门征收、解缴各项非税性财政收入情况进行监督，并建立科学、规范的财政、税务、国库收入对账制度，定期进行收人对账检查，防止和纠正截留、侵占、挪用或拖欠预算收人问题。

　　3．加强预算外资金的管理与监督。预算外资金监管的目的是保证预算外收入缴存专户，防止体外循环。预算外资金是财政资金的重要组成部分，随着“费改税”工作的进行，预算外资金的规模将会逐步缩小，但它不会彻底消失，尤其是在地方，它仍将是政府搞建设、上项目的一种重要筹资方式。在国家明确预算外资金“所有权归政府、管理权归财政：，的性质后，财政必须切实承担起预算外资金的管理和监督职能。尤其是要规范对各种保险基金、政府基金、专项收入的监督，继续加强对各项罚没收入和纳入预算管理的行政性收费等非税收预算收入的检查力度，同时对收费项目的立项、收费行为、收费标准、资金的管理、收支计划的编制和实施情况进行严格的监督检查。

　　(四)对单位财务的地方财政监督

　　1．对行政事业单位财务的地方财政监督。行政事业单位财务在国家财政，特别是地方财政中有着举足轻重的地位。对行政事业单位的财务监督主要包括四个方面：。

　　(1)定员定额管理监督。行政事业单位的经费要严格按单位的编制和实有数量，结合当地财力可以承担的定额标准核定。

　　(2)收入监督。单位无论采取何种预算管理形式，其取得的各项收入均应纳入单位预算统一管理，并接受财政严格监督。

　　(3)支出监督。单位支出管理必须体现严格执行规定的开支范围和标准、严格审批手续、实报实销的要求；并建立健全各项管理制度。

　　(4)专项资金监督。单位专项资金管理必须体现量人为出、从严审批、专款专用的基本要求，注重资金的效益性。通过会计人员管理体制改革及推行会计委派制，在保证会计人员独立性的前提下，对行政事业单位的财务进行监督，依此加大对会计人员违纪的处罚力度。同时，比照对企业的监督方法，对行政事业单位的会计报表进行审验抽查。选准监督检查的项目和切人点，全面细致地分析行政事业单位资金来源及运用的特点，通过科学、严密的规则对监督客体加以规范和约束，重点放在事前的制约和事中的控制。

　　2．对企业财务的地方财政监督。企业财务也是地方财政监督工作的重点之一，因为财政收入的源泉主要来自企业。对企业财务实施有效的监督，主要通过抽查审计报告和稽查特派员监督以及税务稽查实现。因此，地方财政监督必须要转变观念，由过去财政直接检查、批复企业决算制度，向委托中介机构负责审计企业的财务决算制度转变。然后，财政再对社会中介机构的审计质量进行监督，真正做到确保企业财务核算的真实性和可靠性，使企业财务在国家法律规定的轨道上有序运行。

　　(五)对国有资产运营的地方财政监督

　　国家财政是国有资产的主管部门，负有管理国有资产、促使国家财政是国有资产的主管部门，负有管理国有资产、促使其保值和增值的责任，并拥有国有资产的收益权。因此，确保国有资产的完整与增值是对国有资产实施监督的最终目标。

　　第一，建立完善的国有资产产权界定制度，制定科学、合理的认定标准。

　　第二，要加强国有资产的产权登记管理，制定操作性强的国有资产申报、变动、注销等产权登记程序。

　　第三，建立国有资产评估体系。按照法定标准和程序，运用适当方法，对国有资产实体以至预期收益进行全面评价，并根据评价结果借助资产重组等形式对国有资产在一定范围内进行余缺调剂，切实发挥国有资产的营运效益，防止国有资产的流失，并敦促经营者提高效率，促进国有资产的不断增值。同时，财政还要对国有资产收益的分配进行监督，确保国有股“同股同权”。

　　地方财政监督一般应遵循以下几条原则：

　　(一)依法监督原则

　　加强地方财政监督是为了维护社会主义市场经济运行的正常秩序，确保财政活动的合法性和有效性，而市场秩序和财政分配秩序都是通过法律、法规予以规范的。同时，人们对本地区本单位的行为是否符合市场经济秩序和财政规范的要求，在认识上和行动上也有差异。因此，必须根据国家的财政法规和相关法规进行检查监督和处理。

　　(二)以事实为依据的原则

　　地方财政监督涉及面广，内容复杂，政策性强。所以，地方财政监督主体必须深人实际，调查研究，掌握第一手材料，以事实为依据。

　　(三)监督与服务相结合的原则

　　地方财政监督的根本目的是为我国社会主义市场经济和社会发展服务。地方财政监督和服务是财政管理工作中相辅相成的两个方面，二者是对立统一的辩证关系，服务离不开监督，监督是为了有效地服务。这就要求在开展地方财政监督工作中，正确认识和处理监督与服务的关系，把地方财政监督与服务有机地结合起来，提高地方财政监督的质量和效果。

　　(四)专业监督与群众监督相结合

　　财政专职监督机构进行的检查、审计和监督是地方财政监督的基本方面，在地方财政监督中起主导作用。群众监督主要指各部门、各单位及广大职工群众对财政及相关的经济活动进行的监督，它是地方财政监督的基础。把专业监督与群众监督结合起来，在专业监督的指导下，广泛地开展群众监督，在群众监督的基础上，进一步加强专业监督。两者的作用是相互补充、相互促进。片面强调任何一方，都会影响地方财政监督的效果。

　　(五)一般监督与重点监督相结合的原则

　　一般监督指在一般情况下，通过对书面报告和统计资料的综合分析对比，辨明存在的问题中哪些是客观原因造成的，哪些是主观原因造成的，针对普遍存在的问题，采取有效措施进行纠正。在对通过一般监督措施发现的问题做出正确判断后，进一步找出主攻方向，专著影响全局的或带有普遍性的重点地区、部门或问题，深人调查研究，以提出切实可行的解决办法和措施，这就是重点监督。一般监督解决的是地方财政监督的广度问题，重点监督解决的是地方财政监督的深度问题。二者相辅相成，才能取得良好的监督效果。

　　(六)道德教育与法纪制裁相结合的原则

　　对通过检举、调查、检查、审计所发现的证据确凿的违纪违法事件，必须严格依法予以处理，触犯刑律的应提请司法机关依法惩处，以维护财经法纪的严肃性。同时要通过财政法纪宣传教育，努力提高全体公民的财政法制观念，加强财政工作人员的职业道德教育，为依法理财创造良好的外部环境，从而真正实现地方财政监督的根本目的。

　　地方财政监督与审计监督都是政府序列的监督形式，都具有维护政府财经纪律和规章制度，促进经济正常运转的职能。但是，审计监督是直接对政府负责，其目标是维持整个国民经济运行秩序。地方财政监督则直接对财政部门负责，其直接目的是为了维护财政分配秩序，提高财政运行效率，它对政府的责任是间接的。所以，审计监督的内容和范围比地方财政监督的内容和范围更广泛一些。它包括对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支、财政金融机构、企业事业单位以及其他同国家财政有关的单位的财务收支及其经济效益进行审计监督。作为审计监督主体的审计机关，要依照法律规定，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。对违法违纪情况，审计机关有权作出处置，有关部门、单位和个人应遵照执行。

　　一般来说，审计监督在财政领域的重点是对地方财政监督实施再监督，而对财政分配过程具体的、El常的监督，则应由地方财政监督来承担。另一方面，地方财政监督部门是社会审计机构的再监督部门。按照目前管理体制，社会审计机构与财政部门脱钩后，将由社会行业协会代行对其管理的职责。对其管理必然包含着对其监督，但是这种监督只属于行业内部监督，地方财政监督部门代表国家财政部门行使监督权，是一种外部的再监督。它比行业内部监督更有力度，更有效果，或者说，只有实施财政部门的外部再监督才能真正保证社会审计机构依法执业。

　　地方财政监督既是国民经济监督系统中的一个子系统，又是国家预算监督、税务监督、国有资产监督、财务会计监督以及其他财经纪律监督等的总系统。地方财政监督的实施，既是对社会经济运行的监督，也是对其子系统的全面监督。

　　从预算监督的内容看，预算规模是否适度，预算结构是否合理，预算收入是否及时足额地入库，预算拨款是否按预算、按事业进度和按程序进行，各预算单位的预算资金的使用是否有效，以及预算调控是否符合宏观经济管理的要求等，这既是预算监督的任务，也是其他财政监督范畴的基本任务；税务监督是在财政收入环节的监督，相对地方财政监督而言是一种局部监督。它是税务部门根据有关的地方财政监督法律法规，按照新的税收征管模式，专门负责监督税收收入的征缴情况，目的是确保税法的完整执行和国家下达的税收任务的圆满完成；国有资产监督是各级国有资产管理机构对一切占有、使用国有资产的企事业单位进行的监督，包括是否严格执行国有资产管理法规，是否发生流失行为，是否照章纳税并对出资者承担了资产保值增值的责任等；财务会计监督是各级财务会计主管部门和一切企业事业机关单位执行财务会计法规的监督，包括检查监督财务会计的实施情况，财务会计单据、账册、报表是否真实，有无弄虚作假行为等；其他财经纪律监督是对各级财税部门、一切企事业机关单位遵守各项财经纪律的情况进行监督，包括有无私设“小金库”、化预算内为预算外、化公为私等行为，有无乱摊派、乱收费、乱罚款、乱集资的行为，有无对违法乱纪的举报人施行打击报复的行为等。

　　上述各种财政监督业务在一定程度上都是围绕保证财政分配和调控的合法性和有效性从不同侧面展开的，最终都是直接或间接地为实现政府财政的分配和调控目标，充分有效地发挥财政职能服务的。

　　社会监督主要是指各种社会中介机构如会计事务所、审计师事务所和税收实务所实施的监督，其直接目标是谋求自身利益的最大化，但其业务的性质决定着它们又具有维护经济秩序和财经纪律的作用。在社会主义市场经济体制下，社会监督的职责范围应定位于对微观经济的监督，即大量复杂的、基础性的微观经济监督由社会监督去完成；特别是对企业财务的审计监督，将主要由社会监督来承担。地方财政监督应有的职责是对这些机构执业的合法性、客观性和公正性以及执业质量进行监督检查，同时对企业执行财务会计法规情况进行监督。地方财政监督和社会监督的这种分工，将宏观层面的地方财政监督与其他微观层面的监督区分开来，一方面有利于加强对企业微观经济的监督，另一方面有利于加强政府宏观调控，提高地方财政监督的层次性，真正督为主转向宏观监督为主。

　　从上述的各个监督系统韵关系中可以看出，地方财政监督是审计监督和社会监督无法替代的，审计、社会监督是对被检查单位的监督，是外部监督，地方财政监督既有外部监督；又有自身内部监督。审计和社会监督主要是事后监督，而财政监督主要是在财政管理过程中形成的同步监督，突出表现为事前、事中的监督，而且与财政收支活动紧密相连，有助于提高监督效益。