公共规制

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公共规制(Public regulation)

　　公共规制是指具有法律地位的、相对独立的社会公共部门（主要是行政机构），为了实现特定目标，依照一定的规则对企业、个人以及其他利益主体的活动进行干预的行为。

　　广义的公共规制，不仅包含与微观经济主体有关的干预行为，还包括与宏观经济有关的政策制定和执行。

　　按照政策的目的和手段不同，公共规制一般可以分为直接规制和间接规制两个部分。

　　间接规制以形成并维持市场公平竞争秩序为目的，主要由司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为实行制约，并不直接介入经济主体的决策。

　　直接规制则是为了克服自然垄断、外溢性、信息不对称、市场公害等市场失效现象，一般由政府有关行政部门依据相关法律、法规，直接介入经济主体的决策而实施的干预行为。

　　根据其活动领域的不同，直接规制又可以分为经济性规制和社会性规制两大部分。

　　在经济性规制中，公共部门通过对企业的进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务会计等活动进行规制，对企业等经济利益主体的决策实施强制性约束。

　　社会性规制以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，规制部门对物品和服务的质量以及与此相关的活动制定一定标准，并禁止、限制某些特定的行为。

　　公共规制的存在，源于市场和政府都可能发生机制失灵。在市场失灵的情况下，公共规制的意义在于弥补市场不足或限制市场过度，以增进市场机制的效率和保证社会福利；在政府失灵的情况下，公共规制的意义在于放松规制和采用激励性规制，由市场机制来纠正政府的僵化行为，促进政府的效率和保证社会福利。

　　1．法律手段

　　法律手段规制是指规制当局依据相应的法律条文对被规制者的行为所进行的限制，以此达到创造良好的市场竞争环境的目的。法律手段规制包括正式法律规制和准法律规制两种。

　　(1)正式法律规制

　　在中国，法律是由人民代表大会制定并通过的。在政府实施正式法律规制的过程中，要注意充分利用听证会收集信息，并对法律进行渐进的、动态的调整，通过法律形式和内容的转换，更好地解决市场失灵的问题。

　　(2)准法律规制

　　准法律规制通常包括两大部分，一是国家行政法规和部委规章；二是地方性法规和地方政府规章。行政法规是由国务院制定和颁布的，具体形式有条例、规定、办法等；而部委规章则是由国务院各部委根据法律和行政法规，在本部门权限内制定并颁布的，具体形式有命令、指示等；地方性法规和地方政府规章则是各地方政府根据各自地方的具体情况，依据国家法律、法规制定的适合本地区特点的地方性法规和地方性规章，具体的形式有地方性暂行规定、办法及地方性指示、命令等。

　　2．行政手段

　　行政手段规制一般指规制当局运用行政权力通过行政命令、处罚、规定、许可等方式对被规制者的行为所进行的规制。

　　(1)许可证(license)

　　指公共规制机构颁发的许可状、证书、批准令、登记、特许状、会员资格、法律豁免书或其他形式的许可证明。批准和认可，是许可、认可、特许、执照等现行法律用语的总称。在法学中，许可指对企业等“在法律上一般被禁止的行动，限于特定场合予以解除的行为”；认可指对企业的“合同和达成协议的法律行为加以补充，使之具有法律效力的行为”；特许(包括营业执照)指把国民一般没有的特别权利、权利能力、行为能力等用法律加以确定。一般进行经济性规制的行业，通常是对进入规制实行许可制，对价格规制实行认可制，但是也有一些行业采用注册和申报的形式。所谓注册，例如进入注册，指的是由主管机关确认其是否具备资格并符合进入的必要条件，然后承认其作为在特定行业中经营的企业。所谓申报，就进入申报来说，是指按照一定方式向主管机关提出进入申请的行为。不论哪一种，只要具备必要的条件并完成申报手续，原则上就不限制进入。如果政府机关拒绝受理注册或者申报，则形成进入规制。

　　(2)命令(order)

　　命令是指公共规制机构针对某种特殊案例，以政策声明或者强制性指令的形式所作出的一种决定。其内容主要分为行为、不行为、供给、服从等。例如，政府要求企业承担某种社会义务(行为)，或者不承担某种社会责任(不行为)等；或者政府下命令让企业供给某种物品和服务(供给)，以及要求市场主体遵守(服从)某种公共规制规则等。

　　(3)处罚(sanction)

　　处罚即处分和惩罚，是公共规制中经常性的制裁措施，主要包括：第一，禁止令、申请限制，或者其他影响个人自由的手段；第二，撤销救济；第三，刑罚或罚款；第四，财产的销毁、没收、封存或扣留；第五，对损失、补偿、赔偿、补贴、成本、价格或收费的估价；第六，对许可要求的取消或终止；第七，其他限制性处罚措施。(4)援助(relief)援助即帮助和奖励，主要包括：第一，货币、资助

　　(4)援助(relief)

　　援助即帮助和奖励，主要包括：第一，货币、资助、许可、管辖权、取消令、例外、特权或者救济的提供；第二，对申诉、权利、豁免、取消义务和例外的认可；第三，对个人的申请或请求以及为使个人受益所采取的其他行动。

　　3．劝告手段

　　劝告手段规制是指政府通过非权力性的行政指导所进行的规制。一般来说，公共规制机构与有关单位以面谈、建议、劝阻、说服等方式加强沟通，都会受到被规制单位的重视，这是源于公共规制机构的声望和地位及其行政影响。对于某些个别的经济问题采用行政指导的方式进行规制，有利于行政机关采取机动处理的政策；但是如果行政机关的机动处理超越了法律权限，就会产生不利影响。一方面有可能出现有法不依的问题，另一方面则有可能大大降低政府行政的透明度和公平性，同时模糊行政指导的标准和责任。因此，劝告手段在运用时，一定要具有明确的政策目的和职责前提，它必须以法律和行政规范为基础，起到劝嘱受规制单位遵守国家政策的作用。

　　公共规制机构的规制行为必须以法律为依据，这体现在对规制机构的授权立法和规制机构执行规制的过程中。公共规制的执行过程主要包括收集信息、制定法规和规制程序以及裁决三个阶段。

　　1．收集信息

　　收集信息是公共规制机构的一项主要活动。规制机构收集和加工信息需要支付较高的费用，其中相当一部分要由消费者和企业承担。这些开支说明市场信息不完备的程度，以及由非市场参与者收集信息所需支付的信息成本的水平。政府规制机构收集大量信息是十分必要的，因为信息收集本身即是规制的目标之一，因为规制机构有义务向公众提供市场信息。按照行政程序法的规定，信息收集是公共规制中制定规则的一个重要过程。此外，司法部门对规制机构进行监督也需要相应的信息；规制机构监督法律或行政法规的执行情况更需要大量的信息；直接规制，如报酬率的制定与许可证或特许权的颁发，以及产品质量标准与工作场所安全标准的设定等，都需要完备的市场信息做支撑。规制机构在收集信息的过程中必须注重成本一收益分析。只要规制机构提供信息所带来的市场价值总和大于或者等于收集这些信息所付出的社会成本，公共规制机构收集并提供信息就是必要的。有人认为，规制机构收集信息的成本过大，因此采用公共规制的方式进行资源配置是不适当的。的确，为对企业进行有效的规制，行政部门需要特别熟悉企业的技术和管理情况，充分占有大量的企业信息；即使仅为掌握“简单的操作标准”，也需要深入企业进行调查研究。为了对市场进行规制，掌握有关消费者的需求和企业供给的大量信息，规制机构收集信息的成本将会更大。在这种情况下，往往利用市场机制进行间接规制，例如通过拍卖或者产权交易，可以大大减少信息的需要量。因此，规制机构必须在直接规制和利用市场机制进行间接规制之间作出选择，认真区分必要信息和不必要信息。如果有关产品或者技术的信息具有公共物品的特征，并且被规制机构以较低的成本获取的话，则规制机构信息收集的工作是有效率的。当然，如果信息收集属于政府执行法规的一个必要环节，那么即使信息收集的成本高于法规执行后的收益，信息收集也仍然是必要的；如果市场能够有效地进行资源配置，信息收集不过是规制机构的习惯性工作，则这种信息收集就是没有必要的或者无效率的。规制机构一般通过自行调查或者消费者和企业主动报告两种方式收集信息。对于消费者和企业来说，有责任主动向规制机构提供信息。虽然提供信息可能费时费钱，然而却是必要的，因为消费者和企业必须表明对于规制机构相关法规的服从。自行调查包括以下可能的方式：查看记录和报告；对企业和家庭进行实际调查；召开立法听证会；通过法院强行索要证词和档案等。

　　2．制定法规和颊制程序

　　法规是规制机构为达到特殊目的而制定的政策工具。公共规制机构以行政法规的形式创建准法律和规制标准，从法律上讲，属于国民特殊立法权委托的范畴。至于规制程序，则是指规制机构实施规制的基本过程。制定规制程序，首先，要明确什么机构对什么行业的什么方面进行规制；其次，要划定规制机构的权力范围，例如主要实施价格控制或者企业的进入、退出控制等；最后，要对行政法规的常规性政策目标作出详细说明，通常需要举行立法听证会。举行立法听证会是规制程序中最为特殊的环节。举行公开立法听证会一般都要事先在全国范围内发布公告，公告内容包括：举行听证会的时间、地点以及法规制定的程序；拟议中的法规所依据的法律授权；拟议中的法规的条款和内容，或者所涉及的对象及问题。在发达国家，人们经常批评法规制定的程序过于繁杂，认为举办立法听证会的成本太大。但是实践证明，坚持立法的昕证程序是必要的，主要理由如下：

　　(1)保证政策法规的正确性和稳定性

　　一方面，听证程序能够使规制机构听取到各种不同意见，接触到现实中的问题和证据，并且预期到规制的效果。同时，便于规制机构宣传政策目标并妥善解答公众的问题；另一方面，听证程序能够使各阶层人士得到表达自己观点的机会，提高了政府决策的科学性和民主性，体现了法律程序的公正原则。

　　(2)成为规制机构收集信息的主要途径之一

　　如上所述，规制机构的大部分活动都与收集信息相关。听证程序可以使规制机构收集到许多信息，节约了收集信息的成本。当然，有权势的个人或者利益集团有可能操纵信息，这将降低听证程序的价值。为此，规制机构必须努力创建能够使个人竞争性地向规制机构提供信息的听证环境。

　　(3)能够产生具有重要特征从而发挥重要作用的信息听证程序有可能披露极具专业性质的市场信息，诸如企业的关键技术、产品特征、消费者偏好及其购买习惯等；也有可能展示某些出人意料的后果，特别是法规的最终选择可能引起的特殊反响；听证过程能够揭示出对于规制机构的某些富有争议的观点，这些观点也许预示着企业和个人可能向法院提起诉讼。从本质上看，政策法规无不是社会有关各方进行博弈的结果。在公开的立法听证会上，各种赞成或者反对的观点相互交火，会有效地形成利益团体之间的争论。这种争论的过程，实际上是以规制机构作为中介的利益团体之间讨价还价的过程，即博弈的过程。由于参与者之间广泛的信息沟通，最终出台的法规往往体现了各方的某种妥协意见，即实现博弈的某种纳什均衡，这将有效降低政策法规未来的执行成本。规制机构制定法规具有动态的性质，总是希望在特定的情况下实现某种特定的目标，因此一旦情况发生变化，某些法规很可能对市场功能产生消极影响，例如造成市场价格的扭曲等，这将招致反对或被修正甚至被新法规所替代。所以政府规制本身就是一个动态的过程，是规制机构与相关参与者之间互动的产物，反复的听证程序有效地保证了这种互动的实现。

　　3．裁决裁决

　　是指对于发生矛盾或者冲突的事务所给予的判定，有如法院的判决或者仲裁。裁决也是公共规制机构的一项职责。规制机构的裁决一般分为两种情况，一是针对个人提出的申诉作出决定，在大部分情况下，这可以被视为非正式的裁决；二是规制机构履行正式的法庭式的程序所发布的命令，这可以被视为正式的裁。与法规的制定一样，规制机构的裁决必须在利益相关人与规制机构之间信息交换的过程中进行。正式的裁决往往颇费时Et，因为需要经过反复的调查和听证获取必要的证据。规制机构进行正式裁决一般都要举办记录在案的裁决听证会。举办裁决听证会需要注意以下三个方面的问题：

　　第一，通告。与制定法规一样，行政程序法要求进行每项裁决之前，必须使相关各方知晓以下几个方面的信息，诸如裁决听证会的举办时间、地点和性质；举办裁决听证会所依据的合法权利和正当理由；案情现状以及法律推断等。并且必须给相关各方“提出仲裁和考虑事实、各种观点、解决方案及裁决建议”的机会。

　　第二，组织。裁决听证会一般由规制机构的成员和一名以上的行政法官所主持，有时也聘请公共调解人。规制机构可能以律师做代表，而机构本身则通常扮演检察官的角色。不允许规制机构的官员或者行政法官与任何相关者私下单独进行交流。一旦发生此类交流，则需将其载入行政诉讼的公开记录之中。最终由行政法官在听证会上作出裁决，裁决结果主要取决于受到影响的各方以及规制机构本身。

　　第三，裁决效果。规制机构进行裁决时所发布的命令应当体现规制机构的政策。虽然当代各国政府均要求规制机构为相关各方提供听证的机会，但是在某些情况下，规制机构也可以通过发布具有一般可应用性的法规来规避这些要求，因而作为规制机构的一种政策工具，以不同的方式进行裁决将会影响裁决的效果。而且，由于每一项裁决都需要召开一系列的听证会，因此，规制机构通过裁决作出决策和发布命令也是一个渐进的过程。当规制机构直接干预企业的内部决策时，裁决的结果很可能造成严重的低效率。由于裁决程序的一成不变性，使得它对企业的价格、产出、投入、技术及资产所进行的控制往往导致资源的无效配置。如对服务的定价予以管制，很难适应市场需求和成本的变化。更深层的问题在于对市场主体过多的直接干预，行政过程固有的拖拉将形成较大的调整成本，导致市场相对价格的扭曲和企业成本的加大。因此，规制机构制定政策法规，应该侧重具有一般性的问题，而不要事无巨细地对某些非常具体的经济决策加以裁决。

　　一些学者认为，规制机构融检察职能和裁决职能于一身，规制过程反映了“规制的政治化”而非“规制的法律化”。特别地，规制机构更愿意颁布救济性的命令而不是积极地去化解矛盾，因为规制机构认为化解矛盾时可能作出的错误决定的成本，要高于发布救济性命令时可能作出的错误决定的成本。不过，这是一种消极的态度。积极的态度应该是努力使问题得到有效的控制。

　　1．自然垄断——公共规制存在的首要原因

　　在自然垄断领域，虽然垄断的市场结构可以实现规模经济，但是，垄断仍然会对效率和公平产生负面影响。对具有自然垄断属性的行业进行规制，一方面可以减少资源浪费和过度的市场进入，在技术经济上达到效率。另一方面，通过价格规制和其他规制手段，可以防止形成垄断价格，维护消费者利益，抑制垄断弊端的产生。

　　2．信息不对称

　　信息不对称，一方面可能导致消费者在选择商品和服务时不能实现最优；另一方面由于消费者对这些行业中企业的经营状况和财务状况等缺乏了解，一旦企业发生问题，消费者将会蒙受损失。更为严重的是，由于消费者缺乏对这些企业进行甄别的足够信息，一家企业的问题也可能带来“多米诺骨牌效应”，导致整个行业的灾难。有必要由公共部门从一开始就对这些行业的进入和具体市场行为进行干预，以解决信息不对称。

　　3．外溢性

　　由于产权的不明确以及存在交易成本等原因，很多情况下，市场本身并不能有效解决外溢性问题。由公共部门进行干预，就可能解决这一问题，促进社会福利的提高。

　　4．有益品

　　社会偏好和分配中的“家长制”可以看作有益品的两个典型例子。

　　在现实的市场中，由于某些普遍接受的社会价值观念（“社会偏好”）的存在，有些物品，例如毒品被视作“无价值商品”。这种物品难以在市场上正常交易，社会价值成为抑制个人选择的因素。

　　此外，有时在分配中存在某种“家长制”，为了接受者的利益，有些偏好被强加给接受者，例如强制性义务教育、强制性保险计划等等。