公共行政决策失误

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　　公共行政决策失误是指具有公共行政权力机关在做出决策时，由于不确定因素的作用而导致决策活动未能达到预期目标或出现弊大于利的过程。

　　1.公共行政选择行为的自利意识

　　进行公共行政决策的主体是具有公共行政权力的“政治人”。新制度经济学派在对“政治人”非市场选择行为作深入研究的基础上认为：“经济人”在市场选择中是理性追求个人效用最大化者；而“政治人”跟“经济人”一样，在非市场选择中也会理性追求个人效用最大化。这是因为政治家也是理性人，“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样……。”兰德公司研究生院院长沃尔夫通过研究，对公共管理主体进行公共选择的本质给予更直截了当的解释：“非市场生产者的作用主要是满足其自身特殊的利益，而不是为公众领域中所要达到的最终目标进行努力”。

　　2.公共行政决策主体的能力素质

　　决策者的能力素质，主要体现在其管理的学识、心理素质和驾驭控制局面的能力。当前，居于公共行政管理决策层的决策者，绝大部分都是其在基层某个方面表现突出而晋升提拔上来的，一般都只具有“一”型的普通学识或“I”型的专业学识，具有高“T”型结构学识的人甚少。而作为决策管理者，其学识方面除要求须具有广博的高“T”型结构学识外，更还要求其须具备决策科学方面的知识，这在目前的公共行政决策层中，可说是微乎其微。在心理素质方面，由于当今社会飞速发展，信息巨量激增，无论是自然现象还是社会状况，都可说是瞬息万变，这就要求决策者须具有良好的精神状态去应对复杂多变的局势，要做到：处变不惊，临危不乱；慎思细虑，掌控自如；百折不挠，持之以恒。这种高标准的素质要求，在当前的公共行政决策层中，尚还不完全具备。决策者的驾驭控制能力，包蕴两个方面：一是指在决策之时，对信息情况及局势的控制与把握，根据必要和可能准确确定目标并拟制可行的实现目标的方案；其次是指按拟定的方案在实施过程中对运行局势的驾驭与控制，以保证不折不扣按预定方案实施并达到预期目标。就目前而言，各级地方政府决策者在这方面的能力尚还存在严重不足，特别是当面对复杂的局势，在大量的信息面前要把握住问题的症结，并根据现实的需要和可能准确确定将问题解决到什么程度（即目标）并拟定切实可行的实现目标的方案，决策者往往显得茫然；而当一个方案确定并付诸实施之时，由于各种原因，导致执行者及相对人不支持不配合或上有政策，下有对策，对决策方案的执行大打折扣时，决策者又往往显得漠然。

　　1.决策目标多元与评估标准的多元性

　　公共行政决策目标多元，是指一项公共行政决策一般都会确定实现多个目标。典型的如一项公共决策执行要达到的经济数量指标往往有最高指标和最低指标，或根本就没有钢性的经济数量指标，只有柔性的政治意义或社会效益目标，当执行结果达不到高的钢性经济目标时，便以较低经济目标、或者是柔性的政治意义和社会效益目标搪塞。公共行政决策目标还存在急功近利的短视行为现象，这是因为政府官员任期短暂性所致。我国各级政府都有任期的期限性，当选的政府官员上任后，为了争取选票晋升或连任，在决策中必然是光顾那些眼前即能获得实惠或在短期内见效的政策方案，而不可能以发展和战略的眼光去选择那些现在需要大量投入却要在任期外才能获益的决策方案。

　　公共行政决策评估标准多元，是因为公共行政决策的内容涉及政治、经济、军事、文化、教育等社会生活的各个领域，这些内容都是具有公共特性的公共物品，其收益可能是显性，也可能是隐性的，即使是显性收益，也无法像私人物品那样进行量化测算，其隐性收益，则更难以认定并评价。如公共管理为突显其公平性而制定倾向弱势群体的分配政策，这必然会挫伤强势投资群体的积极性，其造成的负面损失显然难以进行量化衡量；为发展经济而引进项目，生产总值上去了，可生态环境却严重恶化；为促进经济增长，实行扩张性的财政政策和货币政策，可以增加就业，却可能导致通货膨胀，并影响国家收支平衡。

　　2.掌握信息程度与运行环境不确定性

　　决策者掌握和利用信息不完全是必然的。西蒙在对决策行为进行研究后认为：“决策者并没有有关其决策状况的所有信息，他们并不知道所有适当的选择，也无能力进行彻底的分析”。原因在于：就决策主体而言，公共部门缺乏传递市场信息的渠道，收集真实全面的信息并对这些信息进行加工分析，所得就是自己吃苦受累，别无益处；甚至还可能出现收集掌握了真实全面的信息并依此而做出决策方案，却有损自己的既得利益。如出台倾向某一利益集团的管制和退税方案，同时又不允许决策者获取好处，收取租金；或直接出台限制决策者行为的政策法案等。这对决策者来说，情况越明了，于己越不利。在自利的本质属性左右下，公共部门的决策者为图省事，肯定是不愿收集掌握真实全面的公共决策内容的信息。其次，从决策客体而言，为公共决策主体提供信息而要求做出决策方案的往往是一些利益集团或某一群体，他们为了让公共管理部门出台有利于自己的政策法案及法律制度，会通过各种手段，遮掩该物品的真正成本信息，诱使管理者倾向己方而推出侵害大多数人利益的公共物品和公共服务。主客体共同倾力，使决策者不愿或无法掌握并利用真实全面的决策信息便成为必然。

　　公共行政决策是为解决社会生活中不可缺少的公共事务。这些事务在社会生活中是已经产生或即将产生的问题。无论是何种状态的问题以及这些问题在未来将解决到什么样的程度，它都是一种理性设想，这种理性设想在具体实施过程中，都可能会受不可确定性因素的影响。如我们的翻番奔小康决策，在二十年漫长的实施过程中，就曾遭受到以美国为首的西方发达国家的经济制裁、九八亚洲金融风暴等人为因素及此后差不多连年不断的旱涝自然灾害因素的影响。无论是人为因素还是自然灾害因素，都有可能致使目标无法实现。

　　3.决策权力专断与承担责任非对称性

　　公共资源的所有者把管理公共行政事务的权力委托给公共行政管理的执行机构，公共行政管理机构拥有了公共管理的决策权。宪政赋予各级政府机关实行首长负责制。受数千年封建专制习俗的影响，拥有最终拍扳决策权的决策者或多或少都染有封建专断的权欲，他们倚恃自己的资历或地位，在决策时不做仔细的调查研究和论证，凭个人的主观臆断，想怎么干就怎么干，对专家、学者的建议嗤之以鼻，更不把老百姓的呼声放在心里，这种独断专行的决策，其最终结果导致决策失误是不可避免的。

　　公共决策中权利与责任的非一致性，是指掌握公共权力的决策者只要不利用“公权”谋取“私利”，即便决策失误也不用承担相应的责任。在市场经济环境下，市场主体若决策失误，其结局就是或亏损负债，或破产倒闭。决策者若经营的是自己的资本，则要承担破产倒闭责任，恐难东山再起；若是受委托代人经营资本，则恐再难受聘担任高级管理人员了。公共行政决策若失误不用承担责任，表现在两个方面：一是宪法规定，各级政府机关实行行政首长负责制，但又强调在决策时，要充分发扬民主，集体研究，共同决定。这种民主决策的体制，有利于决策的科学性，但也使原本依法确定的公共行政管理的行政首长负责制，当在出现决策失误后要追究责任时，由于该项决策是集体共同研究决定，理所当然也就应该由集体共同来承担责任，而法总是难以责众，“人人都负责”，其最终的结果当然是谁都不用负责。其次是公共行政决策确实是失误，它还有许多其他的救济措施。如动用媒体资源，夸大其词甚或是颠倒黑白地宣传，用柔性的社会效益目标替代经济数量指标，使失误变为“政绩”；或不惜血本，继续加大投入，直到该项目成功，由于信息不完全及个体获取信息成本的高昂，公众一般都不会去计较其投入产出比例的高与低；最不济也不过是落个“政绩”平平，在经济上于他个体是毫无损伤，在职级上最多是提升无望，但肯定也不会降，调换个地方依然是原职级任命。因此种种，客观现实的存在是我国政府对公共事务拥有管理权利却不用对其负责任。

　　4.监督机构散乱与监督内容不全面性

　　监督机构散乱表现在对各级政府决策权进行监督的机构多但形不成合力。目前我国对各级政府进行监督的机构大体上可分为内部监督和外部监督两部分。内部监督有上下级之间互相监督和专门监督机构的监督，但这两样监督只局限于对执行和用“公权”谋取“私利”的违规监督，而对决策的监督几乎是为零。如上级对下级的监督，一般只督查其对自己决策的执行情况而不会去管他们的决策如何；而下级对上级的监督，则只是徒具一种说法的形式而已，因为下级只负有执行的职能，对上级的决策一般无力干预，也不敢干预；至于专门的监督机构，其人员和经费都隶属于被监督对象，其职能也仅是对同级职能部门和下级机构对决策的执行情况与“公权”使用情况的监督，对本级政府决策机构的决策也是无法行使监督权。公共行政决策的外部监督机构面很广，可分为外部权力性监督和外部非权力性监督两类。外部权力性监督是指其监督行为受国家法律保障，对被监督对象的违法违纪行为有权依法处予不同层级处罚的监督行为。主要有各级党委、各级人民代表大会、各级人民检察院和人民法院的监督。外部非权力性监督是相对于外部权力性监督而言，其监督行为亦受国家法律保障，但对被监督对象的违法违纪行为无权直接予以惩处。

　　主要有人民政协、各民主党派、社会团体、人民群众和新闻舆论的监督。外部监督机构因其身处在外部，其实施监督的信息要依靠被监督对象提供，被监督者为了自身利益，完全有可能向监督者输送虚假信息，监督者在所知情况不全的情况下，其监督不到位是肯定的。

　　监督内容不全是指对公共部门行使其管理职能活动只监督结果而缺乏对其整个运行过程（获取信息、做出决策、组织实施和控制调整）进行监督。

　　目前我们对公共管理活动运行过程、特别是公共决策的可行性与否监督甚少，一般都是在执行结束之后才知道结果的事后监督，此时即使发现其决策失误而造成重大损失，可那都已既成事实，不可更改。